Chris Lorenz

De huidige toestand van de universiteit kan het beste begrepen worden tegen de achtergrond van de veranderende rol die de staat in de jaren tachtig door de politiek is toebedeeld. Deze veranderende taakopvatting,~ van de staat, die rechts van het politieke midden doorgaans ‘het terugtreden van de staat’ en ‘deregulering’ wordt genoemd en vroeger ter linkerzijde als ‘de afbraak van de verzorgingsstaat’ werd beschouwd, had in de eerste plaats een financiële oorsprong. Het terugdringen van de steeds toenemende overheidstekorten werd het hoogste politieke doel van de no nonsense-regeringen – en niet alleen in Nederland. De middelen om dit doel te bereiken werden primair gezocht in de beheersing – en vervolgens het terugdringen – van de kosten van de verzorgingsstaat, d.w.z. van het onderwijs, de sociale voorzieningen, de gezondheidszorg, het subsidiestelsel etc. Deze sectoren werden gekenmerkt door een moeilijk beheersbare kostenstructuur, omdat de vraag (naar b.v. onderwijs en gezondheidszorg) het aanbod en dus de kosten bepaalde. De kosten van deze zogenaamde ‘open einde’-regelingen vertoonden een langdurige opwaartse tendens, omdat het beroep op bijvoorbeeld het onderwijs en de gezondheidszorg door verschillende oorzaken ononderbroken toenam. Tot de jaren tachtig werd de hieruit resulterende stijging van o.a. het scholings- en gezondheidsniveau doorgaans als een collectief goed beschouwd, hoewel sceptische geluiden nooit ontbroken hebben. In Nederland kan men hierbij denken aan het invloedrijke boek van Hans Achterhuis, De markt van welzijn en geluk.

In het klimaat van de jaren tachtig werden de collectieve goederen door de politiek verheven tot financieel probleem nummer een, dat hoognodig opgelost moest worden. De oplossing hiervoor werd gezocht in het elimineren van alle ‘open einde’-regelingen: omdat men de vraag naar de produkten van de verzorgingsstaat niet centraal kon beheersen, was de beheersing van de aanbodkant van de instellingen het enige alternatief. Deze beheersing werd tot stand gebracht door het afbakenen van de financiële ruimte van de aanbiedende instellingen – d.w.z. door budgettering – en het delegeren van de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het binnen die financiële ruimte gevoerde beleid naar de instellingen zelf – d . w . z . door decentralisering. Via deze dubbelstrategie sloegen de voormalige ‘spending departments’ van de verzorgingsstaat idealiter twee grote hinderlijke vliegen in een klap: met de decentralisering van de budgetten werden namelijk niet alleen de risico’s van budgetoverschrijdingen gedecentraliseerd, maar tegelijkertijd de verantwoordelijkheid om de bezuinigingen te realiseren en de oppositie tegen de bezuinigingspolitiek. De (kosten)problemen die met niet voorziene omstandigheden samenhangen, werden zo op een even elegante als kosmetische wijze opgelost: door het budgetteringssysteem schoof men ze eenvoudig door naar de lagere niveaus . Gezien het feit dat de kostenramingen voor bijvoorbeeld het gebruik van de studiefinanciering en de bijstand buitengewoon onnauwkeurig zijn gebleken, is dat geen kleinigheid.

Onder het nieuwe deregulerings-regime worden alle risico’s van het centrale niveau (Den Haag) systematisch op lagere eenheden (provincies, gemeenten, in het onderwijs uiteindelijk: scholen en universiteiten) afgewenteld, zodat ze niet op de begrotingen van de hogere eenheden drukken. De hoogste politieke waarde is vanaf de jaren tachtig het sluitende budget. Als gevolg daarvan zijn we al ruim tien jaar getuige van de overgang van de rechtsstaat naar de budgetstaat, waarin het budget als quasi-onpolitieke factor de rechtsaanspraken van de burgers op de diensten van de staat limiteert. De favoriete leuze van de no nonsense-politicus is dan ook dat ‘waar niets is, zelfs de keizer zijn rechten verliest’. De omstandigheid dat de politiek tot op grote hoogte bepaalt of er iets dan wel niets te vergeven valt – en alles daartussenin – wordt zo systematisch aan het zicht onttrokken.

De aan het budgetteringssysteem verbonden afwentelingslogica is buitengewoon besmettelijk gebleken en is recent binnen de universiteiten gesignaleerd. Elke universitaire budgethouder doet namelijk sinds kort wat het Ministerie met de universiteiten doet: het centrale niveau binnen de universiteit wentelt de risico’s en de kosten af op de lagere budgethouders – zoals de faculteiten – en deze zullen op hun beurt de lasten zoveel mogelijk afwentelen tot het logische eindpunt is bereikt. Het afwentelingsproces van kosten komt namelijk pas tot stilstand als degene is bereikt die niet in staat is om de financiële zwarte pieten door te schuiven. In de belangengroepen-democratie die Nederland is, zijn dat doorgaans degenen die niet over georganiseerde belangenbehartigers beschikken.

Op het ogenblik kan dit afwentelen van kosten van boven naar beneden al geïllustreerd worden aan de hand van de werkloosheidsuitkeringen. Het Ministerie heeft de betreffende kosten in I992 – evenals de wachtgelduitkeringen – naar de budgetten van de universiteiten doorgeschoven en deze zijn nu bezig de faculteiten aan te slaan. Op de vu en de KUN zijn de werkloosheidsuitkeringen voor ontslagen tijdelijk wetenschappelijk personeel recent naar de facultaire budgetten doorgeschoven. Dat betekent dat de ww-uitkeringen voor de ‘assistenten in opleiding’ – de zogenaamde AIO’S – nu ten laste komen van de faculteiten, die van de universiteit een ‘AIO-uitkeringsbudget’ ontvangen. Een AIO is een persoon met een doctoraaldiploma, die een vierjarig arbeidscontract heeft met de universiteit om een proefschrift te schrijven. De subtiliteit zit ook hier weer in de details weggewerkt, omdat dit budget door de universiteit direct vanwege de bezuinigingen met 10 pct. is gekort en voor niet-gepromoveerde AIO’S geen ww wordt betaald. Dat betekent dat de AIO’S die vóór hun promotie afhaken – en dat is een derde deel – of die langer dan vier jaar nodig hebben voor hun promotie – en dat is in de praktijk de meerderheid – ten koste komen van het normale facultaire budget. De faculteiten worden daardoor voor de keuze geplaatst om deze niet-gebudgetteerde kosten voor lief te nemen of elke AIO binnen vier jaar aan een doctorsbul te helpen. Er is niet veel fantasie voor nodig om te verzinnen welke optie de professionele budgetbewakers zullen prefereren. Deze zullen op hun beurt het wetenschappelijk personeel dat over het promotierecht beschikt de professoren- stimuleren om de AIO’S ZO snel mogelijk met bul en al de universitaire poort uit te werken – in naam van Het Budget uiteraard. Om de tragen van geest te stimuleren hebben creatieve ambtenaren in Utrecht bedacht dat de rekening met ‘te trage’ promotoren vereffend kan worden bij de verdeling van toekomstige AIO-plaatsen; de hoogleraar die om welke reden dan ook in zijn of haar te slome promotiebegeleiding volhardt, wordt zo op termijn qua wetenschappelijke ‘Nachwuchs’ drooggelegd.

Dit staaltje van modern onderwijs- en onderzoeksmanagement illustreert vier kenmerken van het nieuwe universitaire beleid als totaliteit. Het eerste kenmerk is het van bovenaf opleggen van een kwantitatief gedefinieerde norm voor een gestandaardiseerd onderwijs- en onderzoeksprodukt – in dit geval is dat de norm van vier jaar voor de produktie van een proefschrift. Het tweede kenmerk is het opleggen van een financiële sanctie voor elke overschrijding van die norm, waarbij de zwaarte van de sanctie direct gerelateerd is aan de duur van het abnormale gedrag – in dit geval is dat het doorschuiven van de niet-begrote uitkeringskosten voor een A10 naar het facultaire budget. De derde karakteristiek is het verantwoordelijk maken van de wetenschappelijke producenten voor het verloop van het totale produktieproces, en dat wil zeggen ook voor de ‘output’ – jawel – van de onderwijsconsument. In dit geval wordt de promotor immers aangeslagen als de promovendus in gebreke blijft, d . w . z . niet binnen vier jaar promoveert. De moreel en juridisch toch niet oninteressante feitelijke vraag of de promotor hiervoor verantwoordelijk is, of de promovendus zelf, of in het geheel niemand – omdat de vertraging door niet te voorziene omstandigheden werd veroorzaakt wordt niet gesteld, laat staan beantwoord. Voor dergelijke futiliteiten is op de nieuwe no nonsense-universiteit geen plaats. De verantwoordelijkheid wordt eenvoudig in het model – d.w.z. per definitie – ingevoerd. Het vierde kenmerk is het buitensluiten van alle inhoudelijke, kwalitatieve en dat wil zeggen wetenschappelijke criteria. Een proefschrift wordt simpelweg operationeel gedefinieerd als datgene wat een A10 binnen vier jaar op papier kan krijgen. In het universitair systeem wordt sinds de stille revolutie van de jaren tachtig hoofdzakelijk via financiële prikkels gecommuniceerd.

Het voortgezet onderwijs heeft wat betreft de kostenoverheveling tot nu toe een voortrekkersfunctie vervuld voor het onderwijs in het algemeen. Daar vormen zieke docenten onder het ‘formatie-budgetsysteem’ niet langer een financieel probleem voor het veelgeplaagde Ministerie van Onderwijs (dat tot voor kort de vervangers betaalde) maar een probleem voor (het budget van) de onderwijsinstellingen zelf. De manier waarop deze hun (onderwijs)problemen oplossen kan het Ministerie niet langer boeien, maar het zal duidelijk zijn dat binnen deze financieringsmethodiek budgettair neutrale oplossingen krachtig worden gestimuleerd. In de praktijk komt dit neer op de onbetaalde vervanging van zieke leerkrachten door gezonde collega’s, het samenvoegen van bijvoorbeeld havo- en atheneum-lessen en het steeds flexibeler interpreteren van de aanwezige lesbevoegdheden. Elke inhoudelijke specialisering vormt namelijk een obstakel voor de onderlinge verwisselbaarheid van het personeel en dus een rem op de bestuurlijke flexibiliteit om het budget te bewaken.

De recent als groot succes geboekstaafde verkoop door het Ministerie van de gebouwen aan de universiteiten en andere onderwijsinstellingen past binnen het kader van dezelfde budgettaire politiek. Via deze als deregulering geadverteerde politiek worden de slecht te voorziene onderhoudskosten namelijk op het budget van de onderwijsinstellingen afgewenteld. De omstandigheid dat menig universiteitsgebouw (Utrecht, Amsterdam-VU, Nijmegen) tot de categorie van de ‘sick buildings’ behoort en de afgelopen tien jaar vanwege de bezuinigingen achterstallig onderhoud heeft opgelopen, geeft deze verkoop extra reliëf. De risico’s die dit beleid voor bijvoorbeeld de gezondheid van de werknemers aan de universiteiten met zich meebrengt, vallen kennelijk in het niet tegen een sluitende begroting.