Chris Lorenz

Budgettering en decentralisering hebben verstrekkende consequenties voor de interne structuur van de organisaties die hiermee worden geconfronteerd. De decentralisering betekent in de eerste plaats dat op alle budgettaire niveaus het bestuurlijk en administratief apparaat wordt uitgebreid: naast het uitvoeren van beleid moet nu immers in toenemende mate beleid worden voorbereid, gemaakt en geïmplementeerd. De bureaucratisering van de universiteit, die al van de bestuurlijke hervormingen van begin jaren zeventig dateert, krijgt hierdoor een nieuwe impuls, al suggereert het Ministerie van Onderwijs juist de omgekeerde ontwikkeling. Het gedeelte van het universitaire budget dat aan niet-wetenschappelijk personeel wordt besteed, groeit dan ook nog steeds ten koste van het wetenschappelijk personeel, omdat het totale universitaire budget sinds I985 bevroren is. Het wetenschappelijk personeel vormt door deze ontwikkeling inmiddels op de universiteiten een minderheid, zoals al enige tijd geleden door Willem Vermeer in het Hollands Maandblad is voorgerekend. Op de vu behoorde in I992 niet eens meer een kwart van de totale personeelsformatie tot de rangen van universitair (hoofd)docent en van hoogleraar. Het tempo waarin deze opmerkelijke verdringing van wetenschappelijk door bureaucratisch personeel plaatsvindt, blijft in de universitaire jaarverslagen met name door de introductie van de AIO-rang enigszins gecamoufleerd.

Budgettering creëert weer een serie nieuwe loten aan de beleidsstam, omdat voor elke budgethouder financieel management noodzakelijk wordt. Niet te voorziene kostenoverschrijdingen kunnen immers alleen door extra inkomsten worden bestreden. Via dit bekostigingssysteem worden dus alle universitaire budgethouders krachtig gestimuleerd om hun financiële organisatie te professionaliseren en als ondernemende universiteit de markt op te gaan. En om op de markt te slagen zijn reclame en public relations natuurlijk onontbeerlijk, zodat vele miljoenen van het universitaire budget inmiddels aan deze post worden uitgegeven. Zo is aan de Vrije Universiteit aan het ontwerp van een herkenbare huisstijl meer dan een half miljoen besteed, nog exclusief de salariskosten voor een huisstijlcoördinator die gedurende vier jaar de introductie van de huisstijl gaat begeleiden. De intrede van dit broodnodige symbool van ‘corporate identity’ viel samen met het ontslag van wetenschappelijk personeel vanwege de bezuinigingen in het kader van de ‘Selectieve Krimp en Groei’operatie.

Dat papyrologen, sanskritisten en specialisten in de metafysica het op de markt van de ondernemende universiteit wat moeilijker hebben dan informatici en econometristen is domme pech voor hen, maar in de zinderende wereld van Peter Stuyvesant kun je je bestaansrecht in principe alleen via koopkrachtige vraag bewijzen. Tenzij de universitaire bureaucraten natuurlijk anders beslissen, want het is hun privilege om van de regels van de markt af te kunnen wijken. Zo hebben de besturen van de bijzondere universiteiten de gewoonte om bijvoorbeeld hun doelstellingsrelevante faculteiten (theologie en filosofie met name) financieel tegen de boze buitenwereld af te schermen. In Leiden genieten de niet-westerse talen de status van bestuurlijk troetelkind, terwijl de rest van de letterenfaculteit zich op de (studenten)markt moet bewijzen. Paginagrote dagbladadvertenties (van o.a. de Universiteit van Amsterdam en van Leiden), waarin het onderwijsaanbod van hele faculteiten voorzien van een prijskaartje per cursus (van doorgaans een paar honderd gulden) voor geïnteresseerden in de aanbieding wordt gedaan, maken vooralsnog duidelijk in welke richting de gedachten verder gaan. (Een vooropleiding op vwo-niveau wordt de belangstellenden warm ‘aanbevolen’.)

Naast de financiële managers kunnen binnenkort de onderwijsmanagers en studieadministrateurs plaatsnemen, want die zijn noodzakelijk zodra de tempobeurs wordt ingevoerd. Omdat dit op een budgettair neutrale manier moet gebeuren, gaat dit opnieuw ten koste van de eigenlijke taken van de universiteit: wetenschappelijk onderzoek en onderwijs. De universiteitsbesturen verzetten zich momenteel nog tegen de aan de tempobeurs verbonden administratieve taken, maar minister Ritzen probeert hen met de nieuwe bestuurlijke wonderolie – financiële sancties – in het gareel te krijgen.

Omdat de professionele bestuursambtenaren de universitaire geldkraan vasthouden en eigen belangen hebben, die afwijken van die van het wetenschappelijk personeel, is er een belangentegenstelling binnen de universiteiten ontstaan tussen deze twee beroepscategorieën – en dat is de verklaring voor de aanhoudende klachtenstroom van wetenschappelijke zijde over de universitaire bureaucraten. Niet alleen is het percentage bestuursambtenaren ondanks de bezuinigingen krachtig gegroeid terwijl het aandeel van het wetenschappelijk personeel navenant is gedaald, ook zijn hun arbeidsvoorwaarden en hun materiele voorzieningen gewoonlijk beter dan die van het wetenschappelijk personeel. Beleidsmedewerkers met een AIO-rechtspositie en een AIO-inkomen zal men vergeefs zoeken. En op menige universiteit worden eerst de beleidsafdelingen van computers voorzien en mag het wetenschappelijk personeel van de alfa- en gammafaculteiten zich gelukkig prijzen te zijner tijd hun afdankertjes in ontvangst te nemen. Aan de Leidse en de Amsterdamse universiteit kwam dit conflict de afgelopen jaren telkens in de universiteitsraad aan de oppervlakte bij de goedkeuring van het budget. Aan beide universiteiten meende het college van bestuur namelijk dat iedereen moest bezuinigen – behalve hun eigen beleidsondersteunende centrale dienst.

Beroepsbestuurders streven er bovendien doorgaans naar om hun bestuurlijke armslag te maximaliseren. In de praktijk betekent dit streven naar slagvaardig management veelal dat de arbeidsvoorwaarden en de basisvoorzieningen voor het wetenschappelijk personeel dramatisch verslechterd zijn. De reductie van de basisvoorzieningen heeft plaatsgevonden door steeds meer kosten die aan de normale taakuitoefening zijn verbonden zoals promotiekosten, kopieerkosten, vertaalkosten en kosten voor de aanschaf van visitekaartjes tot en met computers – op het wetenschappelijk personeel af te wentelen, maar veel ingrijpender nog zijn de gevolgen voor het universitaire personeelsbeleid. Omdat geen enkele budgethouder in de toekomst kan kijken, bestaat binnen het budgetteringssysteem namelijk een krachtige druk om de omvang van de vaste lasten te minimaliseren. Bij financiële tegenwind kan de budgethouder hier immers niet vanaf. In termen van personeelsbeleid betekent dit dat de vaste aanstelling van personeel zoveel mogelijk vermeden wordt en dat zoveel mogelijk met flexibele – tijdelijke – arbeidscontracten wordt gewerkt. Het toekomstig wetenschappelijk personeel zal daardoor grotendeels uit klapstoelacademici en schietstoelacademici bestaan, die na maximaal zeven jaar van de universiteit verdwijnen.

Daarnaast betekent budgettering dat budgethouders ernaar streven om de aan arbeidscontracten verbonden wettelijke uitkeringsverplichtingen te minimaliseren; de werkloosheids- en wachtgelden vormen voor elke universitaire budgethouder immers een nog veel hinderlijker kostenpost, omdat er geen enkele inkomstenpost tegenoverstaat. Vanuit financieel-organisatorisch gezichtspunt ontstaat binnen het budgetteringssysteem daarom een krachtige voorkeur voor zo goedkoop mogelijke tijdelijke arbeidscontracten met een minimaal uitkeringstraject.

De gevolgen van het budgetteringssysteem laten zich nu al constateren. Op de Universiteit van Amsterdam is in januari 1993 gesignaleerd dat voor geadverteerde functies te lage salarisschalen worden aangeboden in relatie tot functie- en opleidingsvereisten. En aan de Vrije Universiteit heeft de dienst Personeelsbeheer de faculteiten in I992 het advies gegeven om waar mogelijk jaarcontracten – waar werkloosheidsaanspraken aan vastzitten op te knippen in halfjaarlijkse contracten, die zonder uitkeringsaanspraak kunnen worden beëindigd. Ook heeft zij de hoogleraren gewezen op de (financiële) voordelen van een ‘pittige begeleiding’ van niet optimaal functionerend personeel, omdat dit kan leiden tot ‘vrijwillig’ vertrek. Ontslag van personeel met een aanspraak op wachtgeld werd daarentegen krachtig ontraden waarbij subtiel werd opgemerkt dat de wachtgeldaanspraak vervalt wanneer er van ‘verwijtbaar dysfunctioneren’ van het personeelslid sprake is. Kortom, het budgetteringssysteem heeft tot gevolg dat de arbeidsrechtelijke positie van het universitaire personeel zwaar onder druk komt te staan en in de nabije toekomst drastisch zal verslechteren. De nieuwkomers op de universitaire banenmarkt – en in het bijzonder de AIO’S – zijn hier de eerste slachtoffers, maar hun leed is vermoedelijk binnenkort wel geleden. Gezien de uitkeringsverplichtingen ten aanzien van deze personeelscategorie is de afschaffing van de AIO-rang – waar momenteel al door de Vereniging van Samenwerkende Universiteiten (VSNU) en de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) op wordt gestudeerd – een kwestie van tijd.

Aan de Vrije Universiteit illustreert de naamsverandering van de afdeling ‘Personeelszaken’ in ‘Personeelsbeheer’ deze ontwikkeling in een notedop. Het wetenschappelijk personeel is langzamerhand veranderd in het object van een personeelsmanagement, dat uitsluitend door budgettaire overwegingen wordt geleid. En een akelig kenmerk van dit management is dat het niet zelden tegen de belangen van het wetenschappelijk personeel indruist. Zo vroeg de voorzitter van het Utrechtse college van bestuur J. Veldhuis in 1992 de minister om verruiming van de mogelijkheden om universitaire docenten te ontslaan en aan de Vrije Universiteit heeft het college van bestuur hetzelfde verlangen geuit. Aan de Universiteit van Amsterdam heeft CvB-voorzitter J.-K. Gevers het plan gelanceerd om de faculteiten maar af te schaffen en de vakgroepen bestuurlijk rechtstreeks onder het CvB te plaatsen – ter verhoging van de slagvaardigheid van de ‘ondernemende universiteit’ uiteraard. En als de personeelsmanagers de geringe mobiliteit en de loopbaanplanning van de vaste wetenschappelijke staf te berde brengen, dan is dat steevast om deze categorie van harte een carrière buiten de eigen instelling want buiten Het Budget – aan te bevelen. ‘Outplacement’ is hier het nieuwe toverwoord, maar de geïnteresseerde doet er beter aan op dit punt niet naar de produktiviteit van de afdeling Personeelsbeheer te informeren.

De ongehoorde explosie van bijzondere leerstoelen aan de universiteiten heeft dezelfde financiële achtergrond. De bijzondere hoogleraar ontvangt namelijk geen regulier arbeidscontract en salaris van de universiteit, maar een onkostenvergoeding of een deeltijdaanstelling van een stichting. Met bijzondere leerstoelen haalt de universiteit dus docenten en onderzoekers in huis zonder het budget te belasten – ofwel gratis arbeidskracht. Het bestuurlijke streven naar sponsoring van onderzoek en leerstoelen door het bedrijfsleven – een roep die met name in Leiden krachtig was – illustreert dezelfde trend. Wetenschappelijke specialisten met een uitsluitend academische marktwaarde staan betrekkelijk weerloos tegenover deze ontwikkeling, omdat zij anders dan economen, juristen, medici en informatici niet de mogelijkheid hebben de universiteit tegen andere werkgevers uit te spelen.

De bedrijfsfilosofie van het onderwijs heeft de kloof tussen de professionele bestuurslaag en het wetenschappelijk personeel dus aanzienlijk verdiept door het directeuren-syndroom in bestuurlijke kringen krachtig te stimuleren. Het kon dan ook niet lang op zich laten wachten totdat zij net als echte directeuren hun bedrijven lieten doorlichten. De Vrije Universiteit bijvoorbeeld wordt nu doorgelicht in termen van de kernactiviteiten – op papier nog steeds onderwijs en onderzoek – en activiteiten die daar niet toe behoren – zoals een congresorganisatie en audiovisuele dienstverlening. Deze laatste categorie moet volgens de bedrijfsfilosofie worden geprivatiseerd. Men kan dan vervolgens een prijskaartje aan deze produkten hangen, zodat het beroep hierop door de effectieve – en dat wil zeggen de koopkrachtige – vraag ernaar wordt gereguleerd. Het gevolg van dit type privatisering is steevast dat activiteiten die eerst gratis werden aangeleverd, een prijs krijgen of dat de bestaande prijs in een opwaartse richting wordt bijgesteld. Dit is weer een consequentie van het feit dat elke budgettaire eenheid in de eerste plaats ernaar streeft om het eigen budget te beschermen. Geheel in deze geest wordt bij de bedrijfsmatige doorlichting van de Vrije Universiteit een onderscheid gemaakt tussen activiteiten die verlies opleveren en activiteiten waarop winst wordt gemaakt. Het spreekt vanzelf dat het de bedoeling is om de eerste categorie zo mogelijk af te stoten en de tweede categorie uit te bouwen. Steeds grotere delen van het VU-gebouw worden in dit kader aan andere instellingen verhuurd.

Dit beleid leidt nu al tot kafkaeske tafereeltjes. Zo kreeg de economische faculteit van de vu een rekening gepresenteerd door het bestuur van de letterenfaculteit voor hun studenten die daar een cursus Spaans volgden. De economische faculteit weigerde deze te betalen, waarop de letterenfaculteit studenten economie de toegang dreigde te ontzeggen. Daarop nam een studente economie een advocaat in de arm – die toevallig haar vader was – die met een beroep op de wet inzake het onderwijs toegang tot de Spaanse taalcursus eiste. Deze eis was juridisch kennelijk waterdicht, want het college van bestuur sommeerde vervolgens de letterenfaculteit om deze studente toe te laten. Op het verzoek van de letterenfaculteit om de prijs voor deze cursus dan uit de centrale middelen te vergoeden volgde vooralsnog een weigering. Dit mini-drama illustreert exact waar het budgetteringssysteem op de universiteit toe leidt – nl. het beroep op Het Budget als laatste argument en bureaucraten die elkaar aan het werk houden. Het mini-drama rond de ‘Rotterdam School of Management’ toont tegelijkertijd het andere gezicht van de ‘ondernemende universiteit’ – nl. dat van de rationeel calculerende docent die zijn marktwaarde te gelde maakt.

Het streven van verschillende universitaire besturen om de universiteitsraad in elk geval het budgetrecht te ontnemen – in Nijmegen is het al zover – en deze hoogstens de status van ondernemingsraad te geven weerspiegelt hetzelfde conflict tussen de professionele bestuurslaag en het wetenschappelijk personeel. Dit laatste relict van de representatieve universitaire democratie staat de vergroting van de bestuurlijke slagkracht immers in de weg. Voor wetenschapsbeoefenaren die niet met deze nieuwe ‘heersende klasse’ overweg kunnen, is het onder deze omstandigheden aan de universiteiten kwaad kersen eten, temeer daar bestuurders nogal eens de neiging hebben om kritiek op de instelling als ontoelaatbare vorm van nestbevuiling te beschouwen.

Niet dat de universitaire democratie erg goed functioneerde. Tijdens de universitaire democratisering was het bureaucratiseringsproces al krachtig op gang gekomen en was al ontdekt dat inspraak door middel van papierproduktie kan worden geneutraliseerd volgens het principe ‘if you can’t baffle them with your brilliance, bury them under your shit’. Wiskundig verpakte verdeelmodellen en ondoordringbaar bestuurskundig proza hadden op veel gekozen leden van de representatieve raden in bestuurlijk opzicht hetzelfde effect als een fragmentatiebom. Het animo om zich voor deze raden verkiesbaar te stellen was daardoor al snel gedaald. Het grootste deel van het wetenschappelijk personeel had nog last van inhoudelijke wetenschappelijke interesse en was niet bereid om onderwijs en onderzoek voor bestuurlijke werkzaamheden op te offeren. Een gevolg hiervan was dat degenen die de lokroep van wetenschap beter konden weerstaan bij voorrang de bestuurlijke circuits begonnen te bevolken. Omdat velen op den duur ook niet meer de moeite namen om bij verkiezingen hun stem uit te brengen, is de legitimiteit van de universitaire democratie uitgehold geraakt. Dat verklaart waarom deze momenteel zonder weerstand van betekenis definitief kan worden afgebroken: het noodzakelijke amateurisme van de gekozen vertegenwoordiging heeft de uitputtingsslag tegen de professionele bureaucratie simpelweg verloren. Het falen van de universitaire democratie en het oprukken van het geprofessionaliseerde bestuursmodel blijven echter twee kanten van dezelfde medaille. De door de democratiseringsbeweging van I968 afgeschafte ‘dictatuur van de professoren’ is zo binnen twintig jaar vervangen door de ‘dictatuur van de bureaucratie’. Dat is niet bepaald een vooruitgang, omdat de professoren – als het even meezat – nog verstand van wetenschap hadden.